为了更加激发市场活力，更好地开展“六保”“六稳”工作，确保新冠肺炎疫情防控和经济发展双丰收，党中央国务院在全国范围内开展了营商环境评价。通过营商环境评价，市场主体负担不断降低，政府职能得到转变。本文就近年来公共资源交易领域采取的优化营商环境的措施、成效进行总结，特别是交易各方关注的交易保证金进行了重点探讨，为各地更好打造服务型政府和交易保证金管理提供有益的参考。

2019年以来，国家发展改革委对营商环境开展了评价，中央对省开展评价，各省对各地市开展评价。国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，有助于提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更加激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。为此国家发展改革委制定了中国营商环境评价指标体系，该体系包含18个一级指标，87个二级指标，政府采购和招标投标属于一级指标，其中投标和履约担保为二级指标。投标担保作为营商环境评价的重要内容纳入了营商环境评价。近年来，济宁市为了打造一流营商环境，采取了很多新举措、新方法和新技术，使济宁市营商环境得到了大幅改善，排名位居山东省前三，全国第25名，入选全国营商环境便利度高的城市榜单。本文总结了济宁市的经验做法，分析了不足，对制约中小企业提交投标和履约担保的难点、痛点问题，如何切实减轻交易参与方负担，以及通过公共资源交易平台与融资平台相互衔接有效化解中小企业融资难等问题提供了有益建议。本文针对前期调研成果和交易数据分析与比对，设计了《提升公共资源交易保证金效率，打造最优营商环境》调查问卷，精心设计问题14项，通过微信小程序，面向招标人、招标代理机构、投标人、行政监管部门发放调查问卷，截至目前共收到有效调查问卷90余份，为本文提供了有力的数据支撑。

保证金顾名思义是交易一方向另一方缴纳的资金，这是最常用、最普遍的形式。这一形式虽然方便收退、核算，对于保护招标人权益而言具有巨大优势，但是随着经济的发展、政府职能方式的转变、营商环境改善的不断深入，单纯收取资金方式的保证金无法适应时代的需要，保函、保险、担保等多种方式提交的保证金成为趋势。2017年，山东省出台了《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2017〕19号文件促进建筑业改革发展的实施意见》（鲁政办发〔2017〕57号），该文件明确规定支持参建各方以保函、保险、担保方式代替各类保证金，降低运营成本。2019年8月，山东省营商环境评价工作全面铺开，济宁市紧紧围绕评价指标体系，做了许多有益探索，其中针对投标和履约担保这一指标，优化交易系统、出台措施、提供配套服务，大大降低了投标人的负担。

（一）使用保证金自动收退系统，大幅提高资金收退效率

1．研发并使用保证金自动收退系统

济宁市公共资源交易中心根据交易特点、保密性、保证金退付的及时性等要求，与济宁银行联合研发并投入使用了保证金自动退付系统。该系统实现了公共资源交易系统、银行系统、评审系统的无缝衔接，投标人只需将资金汇入交易系统产生的虚拟子账户中，自动核对投标人来账账户是否为基本账户，既能实现开标前投标人信息完全保密，又能提高收退效率，同时系统实现投标保证金退款自助查询功能。投标人可通过CA数字证书登录济宁市公共资源交易平台系统后，在线自助查询其参与项目的投标保证金缴退情况，及时掌握本单位保证金缴退动态。2019年，汶上县公共资源交易中心开始使用了该系统，大幅提高了保证金退付效率，未中标企业退付保证金由原来的14天下降到平均7天，减轻了企业的负担。

2．优化退付流程

济宁市2019年和2020年先后印发了《关于提高建设工程投标保证金代收代退工作效率的通知》和《济宁市公共资源投标保证金管理制度》（济公资中心发〔2020〕7号）。这两个文件均将未中标单位保证金退付时间节点前移，评标活动结束后，立即将非中标候选人企业的保证金通过电子系统自动退付至投标人账户；中标公示无异议后，将排名后两位的非中标候选人的保证金自动退付，真正做到鼠标一点，保证金秒退，最大限度地减少投标人的投标成本和资金压力，做到保证金连本带息退付“零”超时。据不完全统计，以2020年为例，通过优化服务流程，将原来滞留在公共资源交易中心监管账户的资金由滞留时间原来的平均7天，减少至现在的平均2~3天，仅汶上县就可盘活投标人资金16148万元，极大减轻了投标人的资金压力。

3．使用保证金收退预警机制

对各个电子化业务系统进行优化，对保证金应退付时间节点实行系统自动预警，由牵头部室进行督办，各业务部室协调联动，对相关业务部室需要办理的业务做提醒处理，确保每笔保证金及时退付。预警系统分为绿色、黄色和红色三种退付时间节点提醒。绿色为正常业务办理提醒，黄色为马上要逾期且未办理业务的预警提醒，红色为保证金办理时限逾期的业务。通过使用预警机制，大幅缩短了保证金退付时限，提高了退付效率（见图1）。

（二）丰富保证金缴纳形式，减轻企业负担

投标保证金在维护招标人权益、规范招标投标市场、防止投标人恶意违约方面起到了积极作用，同时也给投标人带来了一定资金周转负担。国务院颁布的《优化营商环境条例》第二十五条明确规定，“推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金”。以往动辄缴纳几万元至几十万元不等的投标保证金，对现金储备不多的企业来说压力很大，现在推行的保险保函、银行保函、担保公司保函替代传统货币形式缴纳投标保证金，只需向金融机构缴纳几百元的保费就可获得几万元、几十万元的保障，保护了招标人的合法权益、减轻了投标人的负担、增加了金融机构的收入、繁荣了金融市场。济宁市近年来大力提倡投标保函替代货币保证金，取得了丰硕的成果。

1．推行电子保函

电子保函是担保人以数据电文为介质，通过计算机网络向受益人开立的具有法律效力的担保凭证。济宁市公共资源电子交易平台投标保证电子保函系统启动上线，由此开启了济宁市范围内电子保函在建设工程招标投标领域的应用。投标人只需向电子投标保函服务机构支付少量费用即可开具与保证金同等效力的电子投标保函，而且电子投标保函从申请、开具、传输、管理、运用到退还（索赔）六大环节均可全流程电子化办理，全程电子留痕，不受时间、地点的限制，给投标单位带去极大便利。2021年通过成功上线的“标立通”微信小程序，投标人即可实现上传投标文件、开具电子保函等功能，极大方便了投标人。以济宁市兖州区为例，2021年该区建设工程招标项目电子保函缴纳保证金金额为685.8万元，电子保函缴纳金额占保证金总金额的比例为13.16%，通过推行电子保函替代现金保证金有效纾解投标人的融资压力。

2．接受传统纸质保函

以汶上县为代表的大部分基层公共资源交易管理部门，立足地方电子化系统应用与省、市中心有差距的实际情况，除了承认电子保函外，允许投标人提交纸质保函。鉴于汶上县成功经验的做法，济宁市公共资源交易中心允许投标人上传保函PDF版至交易系统，成功实现了纸质保函与交易系统的无缝对接。纸质保函打破了电子保函必须由其电子库入驻的银行、保险公司、担保公司开立的束缚，从而使投标人有了多种选择（见表1）。

通过表1可以看出，传统纸质保函由于其选择金融公司余地较大，所以占据了绝大多数的份额，图2的展现更为直观。

（三）优化公共资源交易平台服务功能，提供增值服务

山东省自2020年开始，依托公共资源交易平台，推出“中标通知贷”融资服务产品，即参与公共资源交易的山东省行政区域内注册并从事生产经营的企业，依据中标（成交）通知书，通过该平台线上向金融机构提交贷款申请；进驻平台的金融机构在线上进行审批，大大简化了流程，缩短放贷时间，极大提升了工作效率。通过横向对比其他省市在拓展公共资源交易平台功能、提供融资服务来看，山东省走在了全国前列。目前该平台入驻以四大国有银行为主的银行金融机构10余家，推出信贷融资产品40多种，发放贷款21231.7万元，并同步开发了融资助手微信小程序。对于让中小微企业享受政策红利，缓解中小企业“融资难”“融资贵”问题，在改善营商环境、扶持实体经济、助力新旧动能转换重大工程、助推山东省经济高质量发展方面发挥了积极作用。

（一）各担保方式使用情况不一，存在较大差距

经过努力，现阶段虽然实现了投标担保提交方式的多元化，即投标人可以采取货币、银行保函、保险保函、担保公司保函、电子保函等形式提交，但是从内部构成来看，各种形式使用率有较大差距。

1．电子保函使用率较少

以汶上县为例，2021年电子保函使用比率仅为18.53%，而保险保函占67.64%，从表1即可得出这种结论。造成使用公共资源交易系统开立保函较少的原因是投标人知晓率不高，宣传力度欠缺；对济宁市招标投标系统了解不够深入，系统在线开立设置不醒目；在线开立保函价格高于保险保函；进入在线担保库的单位少，可供选择单位少，灵活性不足。

2．担保公司保函使用率较少

很多投标人对担保公司存在误解，认为其自身实力不能提供足够的担保，造成这种现象的原因主要是2014年前后，有许多担保公司非法吸储，资不抵债，倒闭潮接连而至，破坏了公信力，造成合法经营的担保公司受到了严重影响。对担保公司资质查询上存在疑虑，也是造成这一现象的原因。

3．银行保函使用率极低

以汶上县为例，2020年使用率为0.1%、2021年使用率为0.17%。造成这一现象的原因是银行保函的开立需要投标人与银行对接，获得授信额度，但门槛较高；或者需要投标人预存一部分差额资金（比如开立20万元保额需预存10万元资金），没有开立保险保函、担保保函方便。

（二）公共资源交易系统各地不兼容，在线保函开立系统缺乏合力

以山东省为例，省公共资源交易中心建有省公共资源交易系统，16个地市均建有各自的公共资源交易系统，虽然实现了省与各地市系统在发布交易信息、统计数据上的相互统一，但是对于投标人来说，每个地市系统操作界面不同、功能不同，具体到每个地市而言，省内异地的投标人对系统操作均不熟悉，更谈不上运用系统开立和提交保函了，在一定程度上影响了保函以及电子保函运用。具体到全国来说，各省操作系统存在差异，也影响了保函的推广与运用。进驻省、各地市交易系统的金融机构数量较少，不能满足需求，如省级公共资源交易系统电子保函平台吸引了3家银行、7家保险公司、1家担保机构入驻，但是与全省登记在册的银行、保险公司、担保机构相比，入驻率极低，普及率不高。

（三）公共资源交易融资金额小，推广度不高

目前山东省公共资源交易中心建立了省公共资源交易融资平台，有金融机构23家提供71种融资产品，2021年以来发放贷款2.61亿元，但是与每年的交易量相比普及率不高，济宁市2021年交易额高达531亿元，这仅是济宁市的交易量，没有统计到省直和16地市的交易量，和交易量相比，公共资源交易融资业务还有很长的路要走。  

济宁市虽然开展了公共资源交易融资业务，但没有统一的申请系统。由于没有开发申请系统，造成信贷数据多分布在各行，对开展该项业务整体情况尚不完全了解。课题组先后对中国银行、农村信用社等多家本地金融机构进行调研，了解到该项业务开展情况堪忧。造成这一现象的原因是很多投标人不知道有该项业务，银行对目标企业信息、成交信息、成交金额、有无资金需求等不掌握，公共资源交易部门与银行互动少。

从公共资源交易项目内部属性来看，政府采购融资业务开展情况较好，以济宁市为例，开展政府采购授信业务62笔，授信金额1.52亿元，而建设工程项目开展较少，产权交易、国土交易项目没有开展。造成这一现象原因是建设工程项目付款周期长，很多银行不愿意做，项目资金来源复杂，自筹居多，相比政府采购项目资金可靠性稍弱。

（一）大力普及电子保函

电子保函具有开立方便、无需核验真伪、与交易系统无缝对接、保障程度高等优点，具有纸质保函、货币形式保证金不可替代的优点。

1．开发集保证金现金提交、保函在线开立的电子保函管理系统

省级公共资源交易管理平台应开发集保证金现金提交、保函在线开立的电子保函管理系统。实现与公共资源交易系统的无缝对接，实现省级行政区域内互联互通，做到投标担保在项目交易全程的保密性，资金退付的快捷性，营商环境评价最优性。应积极广泛接纳各商业银行、保险公司、担保公司加入该系统。

2．解决电子保函手续费高等问题

省级公共资源交易平台应组织招标批量吸引进入公共资源交易开立保函的金融机构，对费率增强议价空间，促使招标入围的金融机构在降费率的同时提供更优质的服务。这样既能扩大各金融企业的知名度，又能扩大业务收入。

3.显著提示可通过电子系统开立保函

招标人或招标代理机构在编制招标文件时，比如采取加红、加粗、加黑方式提示投标人可通过电子系统开立保函，使其更加醒目，引导更多投标人使用电子保函。

（二）人民银行、银监局应研发相应的授信系统

融资平台与公共资源交易平台、财政支付系统的对接，实现三者信息的快速交互。对银行而言，节约了开发成本，通过平台直接查看公共资源交易系统相关数据，有助于验证订单的真实性，能够增加授信的成功率，更好地拓展授信业务；查看合同订立、支付申请等最新进展，及时全面管控融资业务防范贷后风险；锁定回款账户，确保贷后资金的安全性。对于中标企业而言，降低中小微企业获得信贷的门槛，拓宽中小微企业的融资途径，降低融资成本，简化业务流程，提升效率。

在招标文件、公共资源交易系统醒目位置设置显著提示。比如加红、加粗、加黑方式提示投标人可通过电子系统申请贷款业务，并将各入驻银行客户经理的联系方式一并附上，最大限度地推广该项业务。

（三）有序推广建设工程项目融资业务

山东省建设工程融资业务推广不佳，济宁市就没有开展该项业务。据课题组调研发现，通过调查问卷，在填写问卷的90人中，近70%的人对开展建设工程项目融资服务持欢迎和迫切希望的态度。针对建设工程项目特点，一部分建设工程项目资金来源多为招标人自筹，少量的中央、省、市财政配套资金，且招标人为企业，这样对于银行而言，这些授信项目风险较大。可以优先选择一部分招标人为机关事业单位且付款来源为财政资金的项目，开展授信业务，建设工程项目付款周期长，银行可以按照付款方式延长授信时间或分批发放授信金额加以解决。对于部分使用财政资金的项目，可以由担保公司提供一部分担保，再行放款，降低金融企业风险，化解中小企业融资难问题。

（一）核算业务量不断攀升

中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》，指出要坚持应进必进、统一规范、公开透明、服务高效原则，加快推进平台交易全覆盖。国务院总理李克强强调要把各项公共资源逐步都纳入统一的平台上，实现“平台之外无交易”。山东省政府印发了《山东省公共资源交易目录（2020年版）》，将无形资产、企业国有产权、农村土地经营权、排污权等10余项交易纳入公共资源交易平台进行交易。一些国有企业也纷纷申请将其建设项目主动纳入公共资源交易平台进行交易，可以预见未来交易保证金核算业务量将不断攀升。

（二）保证金终将消亡

2019年山东省财政厅发布通知，要求全省政府采购交易中全面取消投标保证金。两年来，为供应商节省了大量资金，为公共资源交易中心节约了大量人力成本。自财政部建立有效的不良信息名录以来，凡是在政府采购业务中，存在不良行为被财政部门（包括地方财政部门）处罚的，两年内禁止参与全国任一地方的政府采购活动，并可以在政府采购监管网查询，这一举措极大规范了交易各方的行为。无论是建设工程项目还是产权、国土交易项目，都应参照这一制度，从中央到地方建立红黑榜，并且互联互通，最终取代投标保证金，减轻投标人负担。

作者及作者单位：胡新伟，中共济宁市委讲师团；刘坤，汶上县委党校；陈桐，汶上县公共资源交易中心