■ 付大学

为了转变政府职能、解决地方财政紧张问题和控制债务风险，各级政府极力推崇提供公共产品的替代模式——公私合作制（Public Private Partnership，以下简称PPP）。目前已签约的PPP项目中与政府合作的国有企业较多，私人资本相对较少。究其原因，我国现行价格制度的不成熟成为制约我国PPP发展的一大障碍。

《中华人民共和国价格法》（以下简称“价格法”）第18条规定，“重要的公用事业价格和公益性服务价格”实行政府指导价或者政府定价。PPP项目多属于重要的公用事业或者公益性服务，理应属于政府指导价或者政府定价的范围。PPP项目私人资本回报无非三个渠道，即政府付费、使用者付费、项目开发性收入。在地方财政紧张、债务高企的情况下，政府付费的项目极其有限；具备开发性收入的项目也非常少，因此，使用者付费成为项目资金回流的最主要来源。在私人资本没有自由定价权的情况下，增加了资金回流的不确定性质和风险，一定程度上限制了私人资本与政府合作的积极性。2015年10月12日国务院发布了《关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称“若干意见”），提出创新价格管理和价格政策的要求，以此来促进PPP制度发展。由于PPP项目的不同属性，价格管理如何创新是一个值得研究的理论问题。本文主要讨论使用者付费的PPP项目定价问题，从此类项目定价的困境切入，提出竞争性公共产品和强自然垄断属性定价不同定价策略。

PPP模式下使用者付费公共产品定价三大困境

第一，利益平衡的困境。与传统政府直接提供公共产品的定价相比，PPP模式下公共产品定价涉及的利益要复杂得多。PPP模式下使用者付费的公共产品，由政府以合同的形式授予公共产品投资人，投资人向使用者提供公共产品，使用者根据用量向投资人支付使用费。此种模式下三方主体利益目标并不相同，政府利益是减轻政府财政负担，选择合适投资人提供公众满意的公共产品；投资人利益是通过合适的价格让其获得最大的利润；而使用者利益为获得价格合理、质量满意的公共产品。

依据价格法规定的，对此类公共产品应由政府定价（即政府指导价或者政府定价），政府需要平衡公共产品使用者和提供者的利益。政府科学合理地定价需要克服两种风险。一是政府定价滞后于市场环境变化的风险。任何产品在不同市场环境下其供求关系都会产生波动，公共产品也不例外，以铁路为例，不同时间旅客数量有巨大差异。政府定价难以满足市场供求变化。二是定价行为的权力寻租。相对于分散的公共产品消费者，实力雄厚、利益集中的公共产品提供者更容易“俘获”定价机构及其人员。因此，PPP模式下公共产品定价的利益目标复杂性，造成政府科学合理定价的难度。

第二，价格均衡的困境。公共产品的定价不同于私人产品的定价。私人产品根据市场供求关系自动形成市场价格均衡。在传统的政府提供公共产品模式下，公共产品使用者是通过纳税的方式来支付公共产品对价。赚取利润不是政府提供公共产品所追求的目标，因此，总能实现公共产品定价的林达尔均衡，即公共产品使用者愿付成本之和等于为生产这些公共产品所需要的成本。然而，在PPP模式下，提供公共产品的私人企业是以营利为目的，欲通过市场价格均衡实现利润最大化目标。林达尔均衡下利润一般为0，恰恰与私人企业所追求的目标相反。因此，公共产品林达尔均衡与私人提供市场价格均衡的冲突，造成PPP模式下使用者付费公共产品定价的难度。

第三，价格生成的困境。私人产品能够根据市场的供求关系自动生成价格，并随供求变化而自动波动。然而，公共产品一般具有自然垄断属性，竞争机制难以在公共产品领域发挥作用。如铁路、公路等基础设施，在两个地点之间不可能进行重复铺设或建设；水、电、煤气、暖气等公用设施为节省成本，不可能重复铺设管线。最先投资建设的企业对所投资的公共产品就形成了自然垄断，难以通过市场竞争形成均衡价格。PPP模式目标是在公共产品供给上引入竞争，即便如此也难以改变一些公共产品或者特定环节的自然垄断属性。此外，我国现行价格法律制度的滞后也抵消了PPP模式的优势。因此，PPP模式下的某些公共产品存在竞争性价格的形成障碍。

PPP模式下竞争性公共产品定价方式的构建

要大力推行公共产品供给的PPP模式，价格制度改革势在必行。价格法第18条第4项和第5项以公用事业和公益性服务的“重要性”来确定其定价方式和主体并不科学。笔者认为，PPP模式下使用者付费公共产品应根据可竞争性来确定定价类型。对于具有可竞争性的公共产品完全交由市场通过竞争来形成市场价格。对于自然垄断的公共产品，根据不同环节是否可以引入竞争分为可竞争性环节和不可竞争性环节。以电力行业为例，输配电可能具有自然垄断属性，但发电则可以引入竞争，那么发电环节就是可竞争性环节。类似的还有天然气、暖气等等公用事业。简言之，我国价格法律制度应根据公共产品自然垄断属性的强弱来确定其定价方式。对于可竞争公共产品以及可竞争环节尽可能地引入竞争，由市场形成价格，政府则无需进行价格管制。

一方面，对于竞争性公共产品而言，当PPP模式下竞争性公共产品市场需求过大时，公共（Public）的一方职责是引入更多私人（Private）资本提供此类公共产品，公共产品消费者“用脚投票”的方式来影响公共产品价格。

另一方面，对于竞争性公共产品而言，政府对竞争性公共产品定价就会造成私人提供的公共产品质次价高，有可能出现“黑市”。我国出租车市场就是一个例证，出租车市场可以堪比为PPP模式提供公共服务的一种原始方式，政府给予出租车一定的优惠（如油价高时的价格补贴），出租车提供公共交通运输服务，乘客支付费用。在政府定价模式下，出租车行业存在服务质量差、价格高，甚至故意绕道、拒载等欺客宰客现象。网络预约专车出现后，迎合了公众不同层次的消费需求，也迫使出租车市场不得不做出改变，大大压缩了黑车存在的空间。从出租车市场实例可以看出，政府通过定价来限制竞争，一定程度上“宠坏”了公共产品提供者，“伤害”了公共产品使用者，“毁坏”了某个特定行业，最后“侵蚀”了政府自身的信用。总之，对于竞争性公共产品，政府维护好竞争是最好的价格监管方式。政府的职能是，一方面，通过PPP等模式引入更多供给主体扩大竞争；另一方面，利用反不正当竞争法和反垄断法维护好市场竞争环境，利用价格法对价格欺诈等价格违法行为进行查处。

PPP模式下强自然垄断公共产品定价方式的构建

自然垄断属性强的公共产品无法通过市场竞争形成价格，因此，此类公共产品我国实行政府定价。政府定价模式难以激励新企业积极加入公共产品的供给。公共产品私人提供者一方面担心政府定价侧重公共利益的维护，而轻忽企业利益的保护；另一方面担心由于使用者不足而难以收回成本和获得利润。企业最大目标就是追求利润最大化，因为对项目是否能营利的顾虑，所以存在一些项目政府大力推行PPP，私人企业却“叫好不叫座”的现象。对现有的公共产品提供者而言，政府定价导致其缺乏提高效率、降低成本的动力，反而激励其降低质量来减少成本。在PPP模式下，法律应赋予非竞争性公共产品提供者一定的定价权，并通过激励性规制手段促使其提供价低质优的公共产品。

第一，施行价格上限制度。在赋予公共产品私人提供者定价权的情况下，为了避免其通过垄断性价格获得垄断利润，价格主管机关必须对定价行为进行规制。国际上通行做法是采取激励性规制（incentive regulation）定价模式，如实行价格上限（price cap）制度和标尺竞争（yardstick competition）等。

价格上限制度是价格主管部门对某种使用者付费的公共产品设置最高价格，公共产品提供者在最高价格以下（含最高价格）自主制定价格的定价方式。价格上限制度主要应用于公共产品民营化领域，价格主管部门可以根据通货膨胀对价格上限进行调整，但公共产品提供者不能在价格上限以上进行定价。与合理回报率价格相比，价格上限给予被规制者更多自由权、更大激励，利于模仿竞争市场。对于提供公共产品的私人企业来说，一方面，能够根据市场供求状况在不超过价格上限情况下随时调整价格；另一方，通过不断提高效率以便与市场上可能出现的潜在竞争对手展开竞争。因此，有学者提出，价格上限将外部竞争内生化，将市场和成本风险由价格监管机构转移至公司。在公共产品垄断领域，上限价格规制的结果是形成收支均衡的价格（“收”包括成本和利润）。以收支均衡为条件的经济福利最大化的价格体系，不是由边际成本所决定的最佳价格体系，而是被规制企业次优价格体系。在PPP模式下，具有强垄断属性的公共产品领域，我国可以借鉴国外做法以价格上限模式代替政府定价模式。

价格上限制度下，经常配套使用的另一个制度是标尺竞争。在PPP模式语境下，标尺竞争是指为了促进竞争、降低价格和提高质量，将全国范围内的某种公共产品的供给根据不同行政区域分别由独立的不同企业承担，监管机关以某一区域质高价低的特定企业为标尺衡量并指导其他区域企业提高内部效率的一种价格竞争模式。标尺竞争是在扣减不同地区由于物价不同而造成生产成本差异的情况下，促成不同区域垄断企业之间的竞争。如，将全国不同省份的电力供给分别由不同的电力公司承担，而不是仅仅由两三家电力公司承担，在价格上限制度模式下以电力供给价格最低服务质量最好的公司为标尺，衡量并指导其他区域企业提高内部效率、降低价格。标尺竞争是从外部营造竞争的压力，但能否真正形成竞争并促使价格降低是监管行为的难点。目前，我国各个层级政府都在推行地方的或区域性的PPP项目，如何在不同区域项目之间形成竞争，需要构建统一且更高级别的监管机构。这不是价格法律制度所能单独解决的，需要其他配套制度的调整。

在公共产品民营化浪潮下，赋予企业定价权并进行价格上限和标尺竞争规制已成为西方国家普遍的定价和规制模式。此种模式如果要成为解决我国非竞争性公共产品定价的最优方式，还需要配套制度发挥作用。因为，此种定价和规制模式只适合在企业成为PPP合作主体之后采用，在其成为合作主体之前还要形成竞争性制度，以选择价格低、质量高的合作者。

第二，采用特许经营方式。特许经营是政府部门将公共产品的供给权通过特定程序赋予市场主体。由于公共产品所具有的搭便车等外部性问题，市场难以自动无偿供给而需要政府介入。提供公共产品为政府的产生与存在提供了法理基础，同时也是政府的权力与责任。从权力角度，将公共产品的有偿提供授予市场主体是在运用公共资源分配的权力；从责任角度，公共产品私人提供时，政府或者支出财政资金、或者让使用者付费，依法特许是政府的责任，因为“支配他人的经济资源则意味着责任”。从政府角度，特许经营制度是履行权力和责任的法定程序。从企业角度，特许经营是“为了事后能够享有垄断性权力，供应商必须事先参与竞争以追求其权力”的必经程序。

在愿意提供公共产品的企业数量多于实际能提供的企业数量的情况下，才可能实行特许经营程序。按照我国招标采购法律的规定，特许招标必须满足有3个以上供应商参与，而且价格竞争是特许招标的一个核心内容之一。从学理上分析，特许经营有公益特许与价格竞标特许。公益特许中价格是一个参考因素，而价格竞标特许中价格是一个核心因素。我国的特许经营多倾向于价格竞标特许。特许招标中最终中标人的实施方案是特许经营合同的组成部分，所含价格对政府和供应商都有约束力。若实现价格上限制度，特许招标中标人的实施方案中报价应当不超过价格上限。通过特许经营的竞争性程序，政府能够选择质优价低的公共产品提供者，避免合作后形成垄断性价格的局面。为了保证在价格上限下公共产品提供者不减损质量，特许经营许可应设定合理期限。期限既要满足投资人能获得投资回报又不形成垄断性地位。期满之后重新履行竞争程序，让在位企业时刻感受到竞争和潜在竞争的压力，让公共产品使用者获得合理的价格。

（作者系天津工业大学教授）

【名词释义】

林达尔均衡是林达尔在1919年提出的,是指公共产品供给均衡时公共产品使用者个体分摊的成本与边际收益成比例,个体对公共产品的供给水平以及个体之间的成本分配进行讨价还价，并实现讨价还价的均衡。

对价是一方为换取另一方做某事的承诺而向另一方支付的金钱代价或得到该种承诺的代价。

(来源于中国政府采购报)